人防立法政策建议书

一、  现状

随着我市城市建设和经济、社会的不断发展，人民防空工程的总量日益增加。目前，我市已有人防总面积75万多平方米，而且每年以近10万平方米的数量增加。长期以来，由于人防工程产权不明晰，相继出现了香洲南夏丰泽园、三好名园、香都、紫荆豪庭、鑫北花园、吉大雅园、绿茵豪庭开发商分别向小区业主出售或长期出租人防工程的车位，年限超过60年，引起小区业主的反对并投诉的现象。经调查，我市人防工程70％用作停车场使用，10％用作仓库堆放物品，20％空置没有开发使用；在使用管理上存在市民投诉多、用途单一、使用效能不高、租赁合同不规范、人防设备设施管理缺失及随意装修等问题。

二、  问题

上述问题的出现主要有两个原因：

1．人防法律、法规滞后于经济社会的发展。由于《中华人民共和国人民防空法》，《物权法》等法律没有明确人民防空工程的产权归属，因此，小区业主从小区公共设施的角度出发，认为结建人防工程的产权属于小区全体业主的；开发商则从投资主体的角度出发，认为结建人防工程是开发商投资建设的，结建人防工程的产权理应属于开发商所有；而相关法学专家又从法律设定义务的角度出发，认为结建人防工程是国家法律——《中华人民共和国人民防空法》赋予开发商的建设义务，与纳税义务一样，而且在建设过程中还享受了国家相关的优惠政策，其产权应该属于国家所有。对于上述争议，目前国家法律法规还没有明确的规定。所以，在平时利用结建人防工程时，就出现了“公说公有理、婆说婆有理”的局面，影响结建人防工程在和平时期的开发利用，影响结建人防工程在解决停车难问题上的功效。

2、人防工程的开发利用在政策引导及行政管理上存在空白。人防工程的建设目的是在战争时期防空袭，掩蔽人员和物资，保护人民生命和财产安全。这是是未雨绸缪、防范于未然的生命线工程。但人防工程投资大，建设周期长，因此，国家在《中华人民共和国人民防空法》中确定了长期准备、重点建设、平战结合的方针和与城市建设相结合的原则。我市拥有超过70万平方米的人防工程，在和平时期，不发挥其社会效益和经济效益，显然是极大的浪费。虽然国家人防办于2001年颁布了《人民防空工程平时开发利用管理办法》，但由于我市人防工作起步晚，基础薄弱，人防观念和意识淡薄，该《管理办法》对我市的实际情况针对性不强，相关措施难于落实，致使人防工程的开发利用在政策引导及行政管理上存在空白，为经济发展、社会发展和人民生活服务不到位，战备效益、社会效益、经济效益的统一难以实现。

三、政策建议

贯彻落实国务院、中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》，坚持人防建设与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则，推进人防立法，既促进人防发展，又解决当前“停车难、行车难”问题。

政策建议一：积极开展人防立法研究，借助经济特区的优势,推动地方试验性立法。通过政府令的形式制订颁布《珠海市人防工程使用管理办法》，解决人防立法滞后于经济社会发展、滞后于城市建设发展的矛盾。

政策建议二：明确人防工程的所有权，按照下列规定界定：

（一）国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式投资修建的人防工程，属于国家所有；

（二）按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的人防工程，属于国家所有；

（三）按照国家和省有关规定，用收取的人防工程易地建设费修建的人防工程，属于国家所有；

（四）由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或者个人共同投资修建的单建式人防工程，由国家和其他投资者按照一定比例共同所有。

（五）组织或者个人在国家有关规定的要求之外，使用非国有资产修建的人防工程，属于投资建设者所有。

属于国家所有的人防工程，由人防主管部门行使管理权利，任何企业、单位、组织和个人不得转让和出售。

人防工程平时由工程管理单位负责使用和维护管理，战时由所在地人民政府统一安排，无偿使用。

政策建议三：按照《人民防空法》规定，人防工程实行有偿使用。使用人防工程应按国家规定或双方约定的标准，向人防工程隶属单位交纳人防工程使用费（行政征收）。

公用人防工程使用费按照《人防防空财务管理规定》进行管理和使用。

单位人防工程使用费，应主要用于人防工程的维修、养护或建设。

政策建议四：增设人防工程标志牌。 人防主管部门应当设立规范的人防工程标志牌，注明竣工时间、面积、管理使用单位等。涉及人防工程性质、坐标和防护能力等有关数据应当保密。让群众了解、知晓。

政策建议五：平战结合优惠政策。人防工程实行投资主体多元化和融资方式多样化。单建式人防工程建设项目（包括配套设施及附属工程）享受国防工程和社会公益性项目优惠政策，免收城市基础设施配套费、土地使用税。坚持谁投资、谁使用、谁管理、谁受益的原则开发利用人防工程，并享受所得税、营业税、房产税、土地增值税，以及水电增容费。人防工程用电、用水等方面按居民用水、用电收取。

政策建议六：建立人防行政执法联动机制。

一是要建立健全横向联通、纵向贯穿的人防行政执法系统联动机制。由市人大牵头,各级人防部门协调规划、建设、城管、财政等部门联合制订人民防空联合执法制度，协调配合、共同把关，并按制度开展联合执法活动。

二是要强化经常性执法工作，搞好行政执法检查监督。各级人防部门制定经常性巡查制度，在抓好日常执法工作落实的同时，市级人防办每半年开展一次全市范围的执法巡查，区级人防办每季度开展一次辖区范围内的执法巡查。

二OO九年四月

珠人防〔2009〕5号